Objeto
Entre los objetivos contenidos en los Estatutos de la Asociación de Auditoras Andaluzas de Prevención de Riesgos Laborales –ASAPRI- se encuentran la colaboración con las Administraciones competentes y la promoción de la prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en aras a la consolidación de una eficaz cultura preventiva.
En este sentido, y teniendo como finalidad principal situar el punto de partida de la posición de ASAPRI ante el estado de aplicación de la prevención de riesgos laborales en Andalucía, se emite el presente informe.
Igualmente, es objetivo de esta información abrir el necesario cauce de colaboración entre las Administraciones competentes y las Auditoras de Prevención radicadas en Andalucía, entendiendo que valorar el punto de vista de dichas entidades es imprescindible para un completo desarrollo de la legislación preventiva en nuestra Comunidad Autónoma.
Por el contrario, no es objetivo de este informe realizar un extenso estudio sobre la situación preventiva andaluza, sino apuntar aspectos que han parecido relevantes y optimizables desde el punto de vista de la auditoría de prevención de riesgos laborales.
Hay aspectos en este informe sobre los que inciden los cambios normativos –en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social- recientemente publicados. Esta circunstancia apoya considerablemente la oportunidad y coherencia de la información que se presenta.
Este informe es fruto de la experiencia adquirida por las empresas incluidas en ASAPRI y pensamos que se trata de un boceto con un alto ajuste a la situación real de la prevención de riesgos laborales en Andalucía.
Aspectos relevantes de la aplicación preventiva en Andalucía
Los aspectos que facilitan la situación actual de aplicación de la prevención de riesgos laborales en Andalucía pueden ser los siguientes:
En primer lugar, es significativo hacer notar que la problemática de la aplicación preventiva en Andalucía no es muy distinta de la que existe en el resto del país. Los problemas principales son idénticos y, posiblemente, derivados de un desarrollo normativo novedoso y muy reciente.
Además, la descentralización de competencias al iniciar el desarrollo normativo ha provocado una cierta y lógica disparidad de criterios, confusión generalizada y una difícil aplicación jurídica dimanante de las competencias de las distintas Administraciones.
El proceso de implantación de cultura preventiva, como todo cambio cultural, está siendo lento y cabe esperar una cultura preventiva de niveles aceptables con el transcurso de mucho tiempo. En estos momentos, es patente que aún no existe una cultura preventiva adecuada.
La plantilla de la Inspección de Trabajo es insuficiente aunque aumenta paulatinamente y, en numerosos casos, se simultanean las funciones de control en prevención de riesgos laborales con comprobaciones de índole puramente laboral.
La opción organizativa de designación de trabajadores prevista en el RD 39/97, tal y como se define en la normativa, crea numerosas lagunas en los aspectos de formación adecuada, disponibilidad horaria, medios y número de trabajadores designados.
Igualmente, la definición de medios humanos y técnicos para los Servicios de Prevención Propios y Mancomunados deja lugar a diversas interpretaciones que, en muchos casos, son resueltas por la empresa del modo más “económico” posible.
Consecuencias sobre la aplicación de la prevención de riesgos laborales
Tras definir algunos de los aspectos facilitadores, se deben llegar a concretar varias consecuencias que dichos aspectos han provocado sobre la aplicación de la prevención de riesgos laborales en nuestra Comunidad Autónoma y, en general, en todo el territorio nacional.
Fundamentalmente, entendiendo que éste es el principal objetivo de toda la normativa en prevención de riesgos laborales, no se consigue reducir la tasa de siniestralidad existente. Por tanto, el principal medidor de efectividad de la aplicación de la legislación actual indica que es necesario modificar las actuaciones si queremos bajar los índices de siniestralidad. Esto no presupone, a nuestro parecer, un cambio legislativo pero sí la necesidad de dar pasos hacia una aplicación total de la legislación existente.
En este punto debemos valorar que la única comparativa que se realiza es la de las distintas tasas anuales de siniestralidad en nuestra Comunidad Autónoma. En este caso, no estamos planteando que las tasas de siniestralidad sean más altas o más bajas que en otros países de nuestro entorno, pues los datos que se incorporan para el cálculo de siniestralidad no son los mismos en todos los países (accidentes in itinere, etc) y la comparación no es sencilla.
La falta de cultura preventiva unida a la tendencia normativa hacia el concierto con los servicios de prevención ajenos provocan una excesiva externalización de la actividad preventiva.
Dicha externalización excesiva unida al escaso control sobre la actividad de los servicios de prevención ajenos y a la guerra comercial entre dichas entidades (sean dependientes de Mútuas de Accidente y E.P. o no) provocan una proliferación de prevención aparente y documental que para nada ayuda a reducir los índices de siniestralidad.
La existencia de prevención documental lleva aparejada la realización de actividades preventivas inconexas realizadas únicamente con la intención de cumplir trámites. Esta situación vulnera un principio fundamental de la Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales, el principio de integración de la prevención en la política de la empresa.
Si hay un especial grupo de empresas sobre el que las actuaciones de control de la Administración son prácticamente nulas son las que disponen de Servicio de Prevención Propio o Mancomunado. En estas empresas es aún más patente la ausencia de criterios comunes de requisitos a solicitar, tras la comunicación de la empresa, por la Administración Competente en su constitución. La clara consecuencia es que existe una enorme disparidad de criterios –casi todos a conveniencia de la empresa y con matices claramente irregulares- entre las Comunidades Autónomas, empresas, etc. Esta situación se agrava especialmente en la constitución de Servicios Mancomunados donde se dan casos como Servicios con dos técnicos contratados a tiempo parcial que cubren una enorme multitud de centros de trabajos dispersos por todo el territorio nacional –muchos de ellos en Andalucía-.
Es también conocido que no todas las empresas que han constituido el Servicio de Prevención Propio han comunicado dicha constitución a la Autoridad laboral, si bien por parte de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico se ha operado la puesta en marcha de un sistema de registro al efecto. Con ello, no se conoce la adecuación de medios a las tareas a realizar ni hay posibilidad de control hasta que se detecte por algún otro motivo la existencia de esta organización preventiva (inspección rutinaria, accidente de trabajo grave, etc). En el mismo caso se encuentran los Servicios Mancomunados.
De igual forma y en consonancia con la prevención aparente, la modalidad de organización de designación de trabajadores parece no haberse configurado ni consolidado a través de una adecuada formación y gestión de la prevención.
El esquema del contenido que debe cumplir la distinta documentación preventiva –evaluación de riesgos, planificación preventiva…- continúa sin estar demasiado claro. Sigue siendo excesivamente interpretativo y se sigue dando pie al “todo vale”.
La situación en vigilancia de la salud es de enorme confusión y desconcierto. En este aspecto confluyen principalmente algunos factores:
• Diferentes criterios de acreditación según la CCAA de origen, con lo que la competencia es desigual.
• Ausencia de Médicos especialistas en Medicina del Trabajo.
• Confusión existente en las empresas acerca de los reconocimientos específicos “versus” los reconocimientos genéricos que anteriormente se realizaban con cargo a cuotas de Seguridad Social por parte de las Mútuas de Accidente y Enfermedad Profesional (ya fuera con medios propios o concertados). Suele entenderse, por parte de las empresas, que lo que antes era “gratis” ahora hay que pagarlo, a pesar de que el contenido ni objetivo de los reconocimientos médicos sea el mismo.
La confluencia de estos tres factores produce la convivencia de varias “opciones de cumplimiento aparentemente legales”, dándose la circunstancia de que lo que no es legal en una CCAA sí lo es en otra, compitiendo de esta manera en todo el territorio nacional. La consecuencia clara vuelve a ser la confusión en el empresario, tal y como se expresaba anteriormente y la desviación hacia la opción más económica pues parece que “todo vale” o “no se entiende nada”.
Por todo lo anterior, se continúan desconociendo, por el empresario, las obligaciones que se derivan de la legislación preventiva y las responsabilidades jurídicas que conlleva la citada legislación.
A pesar del desconocimiento de obligaciones y responsabilidades, otro de los resultados finales a los que está llevando esta situación es una judicialización excesiva de la prevención de riesgos laborales. La interpretación que se ha realizado del plazo para asumir la primera auditoría ha sido, al menos no pacífica, pues en primer lugar se interpretó que al tener que realizarse cada cinco años, la obligatoriedad nacía a los cinco años de la entrada en vigor del RD 39/97, o sea el 1 de Abril del 2.002. Posteriormente, apareció otra tesis todavía más alejada de la filosofía de la normativa; en esta ocasión se interpretaba que los cinco años comenzaban a computar desde la constitución del Servicio de Prevención Propio o Mancomunado, con lo que se daba la circunstancia de que al tardar más en la constitución –en todos los casos incumpliendo los plazos definidos en el RD 39/97- se alejaba más la obligatoriedad de asumir la auditoría.
En el sentido del párrafo anterior, la Administración competente no ha contribuido a clarificar este asunto pues no se ha exigido aún la realización de Auditorías en prevención de riesgos laborales. En este sentido, la opinión jurídica más fundamentada, y que es nuestro conocimiento que se comparte desde la Administración, es que la obligación de auditarse nace con la obligatoriedad de optar por un modelo de organización preventiva, recogido todo ello en el RD 39/97.
En la aplicación de determinados aspectos de la prevención de riesgos laborales existe una alta indefinición jurídica acerca de la capacitación técnica y legal. Un claro ejemplo de ello es la Adecuación de Equipos de Trabajo al RD 1215/97.
Conclusiones y propuestas iniciales que se formulan desde ASAPRI
Es evidente que el paso que no se está ejecutando en la aplicación de la prevención de riesgos laborales es la creación de sistemas de gestión de prevención en las empresas. Apoyando esta línea, estaremos caminando hacia la integración de la prevención en las políticas de las empresas y eliminando paulatinamente la prevención de carácter formal y documental –lo que ya es muy conocido como prevención aparente-. Este planteamiento está en clara consonancia con la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales.
Las propuestas de este documento tratan de apoyar fundamentalmente este camino y crear un marco distinto en la prevención de riesgos laborales aprovechando la experiencia de los intervinientes durante estos años pasados en los que, sin duda, también se han dado pasos de signo positivo.
Pensamos que la Administración de nuestra Comunidad Autónoma tiene capacidad para regular, por el modo que se estime oportuno, determinados aspectos que logren conformar una situación de aplicación más razonable de la legislación preventiva y, teniendo en cuenta esta apreciación, las propuestas o inicio de propuestas que formula ASAPRI son las siguientes:
Controlar la adecuación de medios a las características de la empresa en los Servicios de Prevención Propios y Mancomunados. Para ello, se antoja imprescindible recorrer el siguiente camino:
• Definir claramente los criterios que deben cumplir estas organizaciones preventivas (medios humanos y técnicos, ratios de recursos por trabajadores atendidos, etc).
• Control del registro de Servicios de Prevención Propios y Mancomunados que actúen en la Comunidad Autónoma de Andalucía, aunque la sede central de la empresa esté en otra Comunidad Autónoma.
• Petición a las empresas con más de 500 trabajadores –o más de 250 en Anexo I del RD 39/97- de justificación del modelo de organización preventiva.
• Una vez detectados los Servicios de Prevención Propios y Mancomunados –comunicados o no comunicados aún a la Administración competente-, y actualizado el registro de los Servicios de Prevención Propios se deberá comprobar la adecuación de medios y actividades preventivas a realizar por las citadas organizaciones.
4.2. Dar los pasos oportunos hacia la creación, con criterios uniformes, de medios preventivos propios en las empresas. Parece claro que sin estos medios propios y la guerra comercial de los servicios de prevención ajenos con precios a la baja, la prevención de riesgos laborales continuará siendo algo documental y alejado de la aplicación real a la empresa. En este sentido, figuran ya algunas de las medidas de la citada Ley 54/2003.
El apoyo de la Administración competente a la labor de las Auditoras de Prevención de Riesgos Laborales también parece estar claramente en el camino del cambio que precisa la prevención de riesgos laborales en nuestra Comunidad Autónoma. Por varios motivos:
• Las Auditoras de Sistemas de Gestión de Prevención de Riesgos Laborales ayudarán sobremanera a la implantación y desarrollo de sistemas de gestión en prevención. De esta manera, se darán pasos de envergadura hacia la integración de la prevención en las políticas de las empresas.
• Un trabajo de diagnóstico de la aplicación de la prevención en Andalucía, por parte de estas entidades, aportará numerosa información sobre las medidas más adecuadas a adoptar por la Autoridad Laboral competente.
• La labor de las Auditoras del Sistema de Gestión de Prevención de Riesgos Laborales simplificará la labor inspectora, haciendo la labor de ésta más útil en menor tiempo. Evidentemente, se puede paliar, en cierta medida, la escasez de medios de la Inspección de Trabajo.
Igualmente, parece oportuno requerir a las empresas de más de 50 trabajadores para que documenten su modelo de organización preventiva a la Administración competente en un plazo no superior a 3 meses.
La labor auditora no está suficientemente regulada y pensamos sería conveniente establecer unos criterios más definidos; en dichos criterios se debería recoger una concreción de funciones y definición exacta de los requisitos para acceder a la titulación de auditor en materia preventiva. En dicho sentido, las Propuestas de la Mesa de Diálogo Social -que sirvieron de base a la Ley 54/2003- coinciden plenamente con la necesidad de regulación de la labor auditora en prevención.
Igualmente, y en consonancia con el ya conocido Informe Durán, el asunto de los plazos de auditoría es un aspecto a clarificar y optimizar; en un doble sentido:
• Cuándo debe realizarse la primera auditoría del sistema de gestión de prevención de riesgos laborales. Se debería establecer un plazo no superior a tres meses desde la constitución del servicio de prevención propio o mancomunado. El motivo es claro, no debe de desarrollarse un sistema que no se ajusta a la normativa, es más lógico modificar lo necesario en un sistema por desarrollar o en desarrollo joven.
• La periodicidad de 5 años para la repetición de auditorías es excesiva. Puede dar lugar a que el sistema se deteriore, sea muy tarde para realizar acciones correctoras y se vuelva a caer en una prevención documental. Un plazo de 2 años puede resultar más adecuado.
También en consonancia con el citado Informe Durán, en el que se menciona la necesidad de crear mecanismos de garantía apropiados para asegurar que las deficiencias detectadas en las auditorías de prevención sean corregidas en plazo breve, sería oportuno solicitar por parte de la Inspección de Trabajo los Informes de Auditoría a las empresas con Servicio de Prevención Propio o Mancomunado y comprobar la corrección de las deficiencias detectadas.
En general, parece necesario solicitar la realización de las Auditorías de Sistema de Gestión en Prevención de Riesgos Laborales al detectar que la empresa ha optado por una organización preventiva con medios propios (trabajadores designados y servicio de prevención propio o mancomunado). La comprobación de la realización de auditoría en materia preventiva, sin ningún género de dudas, agilizaría y simplificaría en gran medida la labor inspectora, además de la posible repercusión positiva sobre la responsabilidad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de prevención de riesgos laborales.
Dada la situación existente, parece evidente la necesidad de definir unos criterios mínimos en la designación de trabajadores –formación, recursos, disponibilidad horaria y número.
Desde ASAPRI se piensa oportuno y necesario el apoyo de la Administración Autónoma a la creación de una marca de excelencia en calidad de Sistemas de Gestión en Prevención de Riesgos Laborales que contribuya al aumento de la calidad de los trabajos que se realicen en el ámbito de la prevención de riesgos laborales en las empresas.
Asociación de Auditoras Andaluzas de Prevención de Riesgos Laborales (ASAPRI)
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