Uno de los motivos que en el año 1992 impidió que prosperase el proyecto de Ley de Prevención de Riesgos Laborales ya pactado con UGT y CCOO fue la oposición a su contenido de los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas. Estaban preocupados por el coste que tendría la adecuación de los centros de trabajo de la Administración del Estado a la normativa de prevención. En el texto de 1995 se incluyó a las Administraciones Públicas y a sus funcionarios en el ámbito de aplicación de la Ley, respetando formalmente la obligación establecida por la Directiva Marco, pero se eliminó el mecanismo de control de tal forma que las actuaciones de la Inspección de Trabajo en materia de prevención no terminarían con la imposición de multas. La Ley dejó pendiente la solución definitiva encomendando al Gobierno la elaboración de un reglamento. Este verano, casi siete años después, se ha publicado por fin el Real Decreto 707/2002, regulador de la actuación de la Inspección de Trabajo en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado.
La situación de las Administraciones ha constituido un privilegio injustificable, que desde distintas instancias, incluido el propio Ministerio de Trabajo, ha querido extenderse a ámbitos inicialmente no previstos. La Dirección General de Inspección de Trabajo dictó una instrucción para incluir a las empresas públicas en el ámbito de la exención de multas. La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado entendió, de forma extraordinariamente generosa con la Administración a la que pertenece, que la exención de multas había de entenderse aplicable en todos los aspectos laborales y de Seguridad Social y no solamente en materia preventiva. Los criterios de actuación de la Inspección de Trabajo igualmente han venido inclinándose generalmente por excluir las multas a la Administración también cuando es empresa principal que subcontrata obras o servicios, empresa usuaria de trabajadores cedidos por ETTs o empresa promotora de obras de construcción.
El Real Decreto 707/2002 devuelve, en cierta forma, las aguas a su cauce. Fuera de los supuestos regulados en el mismo, las Administraciones Públicas pueden ser sancionadas. La Inspección de Trabajo puede levantar actas por incumplimiento de la normativa laboral y de Seguridad Social y la Autoridad correspondiente imponer las multas consecuentes. La posibilidad de sanción económica queda excluida cuando las Administraciones Públicas actúan como empleadores directos de trabajadores y funcionarios y únicamente en materia de prevención de riesgos laborales. En los demás casos las Administraciones pueden ser sancionadas con multas como un empleador privado. Para los casos en los que la Administración Pública no puede ser multada por sus incumplimientos preventivos, el Real Decreto 707/2002 prevé otro procedimiento sustitutivo.
No echar las campanas al vuelo
Pero no hay que exagerar el optimismo. Incluso en los casos en los que el Real Decreto 707/2002 es aplicable, es lícito expresar serias dudas sobre su eficacia. Como muestra subrayo las siguientes diferencias con el procedimiento ordinario de inspección y sanción:
a) No se admite la denuncia directa de los trabajadores. Sólo se prevé la posibilidad de que la Inspección actúe por propia iniciativa o a petición de los representantes del personal, los cuales, además, deberán justificar que los delegados de prevención han realizado previamente actuaciones sobre la cuestión ante la jefatura del centro administrativo y han presentado un informe del Comité de Seguridad y Salud Laboral.
b) No se admite que los inspectores tengan capacidad de iniciativa. Siempre será el Jefe de la Inspección Provincial (o de la Inspección Central), esto es, un cargo de libre designación (y libre cese) de la misma Administración inspeccionada, quien habrá de ordenar las actuaciones.
c) Cuando finalmente se inicie una actuación inspectora, habrá de preavisarse a la Administración inspeccionada, con una antelación mínima de veinticuatro horas (salvo supuestos de urgencia).
d) El inspector a quien se haya ordenado realizar las actuaciones no puede requerir a la Administración la corrección de las deficiencias encontradas sin antes enviar a ésta una propuesta de requerimiento, frente a la que cabe hacer alegaciones. Subrayo la importancia que pueden cobrar en la práctica estas alegaciones, que también pueden hacer los representantes del personal (curiosamente no los propios trabajadores afectados) y la necesidad de redactarlas y fundamentarlas correctamente. El silencio o la falta de fundamento pueden ser muy contraproducentes para los representantes de los trabajadores de cara al futuro.
e) Finalmente, el inspector, una vez leídas las alegaciones que le hayan sido presentadas, podrá dirigir a la Administración un requerimiento para que corrija las deficiencias. Pero si éste es incumplido habrá de iniciarse un largo trámite administrativo que puede llegar a terminar incluso en el Consejo de Ministros.
Un ejemplo práctico
Pensemos en un funcionario cuyo puesto de trabajo incumpla la normativa preventiva. Primero habrá de convencer a los delegados de prevención para que intervengan y lleven adelante el tema. Éstos, a su vez, tendrán que hacer gestiones con los responsables del centro administrativo y llevar el tema al Comité de Seguridad y Salud Laboral. Si finalmente hacen todo esto sin resultado, podrán presentar una petición de actuación a la Inspección. Si ésta es tramitada por el Jefe de la Inspección correspondiente, entonces mandará un inspector que, si observa que existe una deficiencia, habrá de redactar una propuesta de requerimiento y notificarla a la Administración y a los delegados de prevención para que hagan alegaciones.
Si, leídas las alegaciones, el inspector eleva a definitivo su requerimiento, concederá unos plazos para subsanar la deficiencia. Y, si pasados esos plazos, ésta no se corrige entonces el inspector pondrá en marcha un procedimiento que, después de varios meses (o años), terminará ni más ni menos que en el Consejo de Ministros, que será quien resuelva si el Ministerio afectado no cumple voluntariamente lo requerido por Trabajo.
¿Es lógico que cualquier deficiencia preventiva en la Administración del Estado, independientemente de su entidad, deba llegar hasta la agenda del mismísmo Gobierno?. No parece, desde luego, que se esté pensando en un procedimiento destinado a ser usado con asiduidad. Muy posiblemente, si realmente quieren obtenerse resultados, sea mejor interponer una demanda judicial y pedir al Juzgado que se pida informe de la Inspección de Trabajo. El Real Decreto 707/2002, en definitiva, no está pensado como un mecanismo eficaz para que las normas sean cumplidas. El tiempo demostrará que sólo podrá funcionar cuando los responsables administrativos quieran cumplir las leyes, pero no cuando no quieran. Pero para eso no hacen falta ni normas ni inspecciones.
ISTAS, Revista Por Experiencia – Rafael López Parada. Magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Inspector de Trabajo en excedencia
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