El pasado 13 de marzo hice entrega al presidente del Gobierno del informe sobre riesgos laborales y su prevención, que meses antes me había encargado. El encargo del informe se inscribe en una creciente preocupación por el tema de la siniestralidad laboral y, más en general, por las cuestiones relacionadas con la salud y el trabajo. Preocupación, claro es, de los responsables políticos y de empresarios, trabajadores y sindicatos. Pero preocupación también de toda la sociedad, alarmada en ocasiones por la reiteración de noticias referidas al acaecimiento de accidentes relacionados con el trabajo.
Esta preocupación social se ha acentuado por cuanto los cambios normativos que han tenido lugar a partir de la aprobación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales generaron fundadas esperanzas de mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.
Esos cambios no sólo adaptaban el ordenamiento español a la normativa comunitaria, sino que cambiaba la óptica con la que tradicionalmente se afrontaban estos temas, que era casi exclusivamente reparadora, pasando a poner el acento en la prevención. No se trata ya sólo de atender a la reparación de las consecuencias sanitarias y económicas de los accidentes de trabajo, sino de intentar evitar los daños a la salud relacionados con el trabajo, mediante la mejora de las condiciones en que se presta el mismo. No se trata ya sólo de reparar, sino también de evitar; de garantizar el derecho a la salud de los trabajadores, evitando, en lo posible, los daños a la misma.
Este cambio de óptica y el esfuerzo normativo en que se plasma tardan, sin embargo, en dar sus frutos. Aún se está lejos de alcanzar las cotas que tras la aprobación de la nueva normativa cabría esperar, produciéndose un contraste entre las expectativas suscitadas por las nuevas normas legales y la persistente realidad.
En esta situación, el informe trata de dar respuesta a tres grandes interrogantes: qué está pasando, por qué está pasando y qué medidas pueden adoptarse. En relación con lo primero se destaca el aumento de la siniestralidad entre 1994 y 1999, si bien con reducción, dentro de ella, de la incidencia de los accidentes graves y de los mortales. Por otra parte, el mayor aumento de la incidencia corresponde a los accidentes sin baja, y, dentro de los que causan la baja del trabajador, el mayor aumento corresponde a los que tienen lugar al ir o volver del trabajo (in itinere).
” El mayor número de accidentes se da en las empresas más pequeñas, y la mayor incidencia, en las medianas “
En la caracterización personal de los accidentados destacan tres hechos básicos: los varones se accidentan tres veces más que las mujeres; los más jóvenes soportan mayor riesgo de accidente, aunque menor en el caso de los mortales, y la incidencia es más alta en las personas con menos antigüedad en el puesto de trabajo. En lo que se refiere a las empresas, el riesgo se concentra sobre todo en unas pocas actividades (construcción, minería, pesca, algunas actividades del metal), y el mayor número de accidentes se da en las empresas más pequeñas, aunque la mayor incidencia se da en las de tamaño medio. Si atendemos a los puestos de trabajo, el mayor riesgo se da en peones y en especialistas de la industria y la construcción, y los trabajadores temporales soportan una incidencia mayor de accidentes.
En cuanto a las causas, el origen traumático es el más frecuente, pero las patologías no traumáticas representan una parte muy importante de las muertes por accidentes. Los sobreesfuerzos representan la causa que más ha crecido, hasta convertirse en la primera. Y si ensayamos una clasificación de las causas en función de si su naturaleza es inequívocamente laboral o no (en este caso, el accidente tanto puede estar relacionado con el trabajo como no), se observa que las causas ‘laborales’ han descendido, mientras que han aumentado las que no son inequívocamente tales.
¿Por qué está pasando esto? A la hora de ensayar explicaciones, se concluye que el crecimiento económico puede ser un factor determinante del incremento de la siniestralidad, pero es difícil pensar que haya sido el principal de ellos y, sobre todo, apenas se conoce la ‘carga de trabajo’, que es la variable que explicaría la relación entre crecimiento y accidentes. Sobre la relación entre éstos y la temporalidad, se pone de manifiesto que es una relación compleja. No parece claro que el hecho de tener un contrato temporal suponga siempre asumir un mayor riesgo de accidente. La distribución por actividades económicas de los temporales parece explicar, entre otros factores, ese mayor riesgo. De esta forma, parece descartable que una reducción de la temporalidad fuese capaz, por sí sola, de reducir sustancialmente el riesgo de accidentes.
Por ello se propone una visión de conjunto sobre la influencia del sistema productivo en la siniestralidad laboral. Habría en ella tres conjuntos de variables explicativas: la segmentación del mercado de trabajo, para la que se proponen una serie de medidas que contribuyan a reducirla, casi todas ellas en el ámbito de la formación; la concentración del riesgo en algunas actividades y ocupaciones, que llevan a proponer estrategias individualizadas para reducirlo, y (en paralelo a la que se observa en la fuerza de trabajo) la segmentación del tejido empresarial, entre empresas dominantes y otras en posición subordinada, con poca capacidad de mejorar sus condiciones de trabajo. Esto último, acelerado sin duda por los rápidos cambios en la producción, lleva a recomendar una atención especial a las contratas, subcontratas y las ETT.
A la hora de formular propuestas, junto a las que ya acabamos de indicar, el informe señala, ante todo, que es preciso conocer mejor la realidad para poder instrumentar políticas preventivas adecuadas. Ello exige la modificación del parte de accidentes, la definición con criterios objetivos y precisos de la categoría pronóstico del accidente (leve, grave o muy grave) y el establecimiento de un sistema que permita recalificar la gravedad del accidente cuando se produzca el alta del trabajador, y recoger con más precisión los datos sobre muertes por accidente cuando no se producen de forma inmediata. Se evitará así la subestimación de los números iniciales de accidentes graves y mortales que parece darse con el sistema actual. La sobreestimación del número total de accidentes, que también parece darse, tiene su origen, en cambio, en la definición de accidente de trabajo, por lo que se propone su modificación, delimitando un concepto del mismo propio de la legislación preventiva, distinto del que opera en el marco reparador de la Seguridad Social, a fin de distinguir claramente la siniestralidad sobre la que puede operar directamente el empresario de la que no.
Se propone la simplificación de la normativa existente, a fin de facilitar su comprensión, así como facilitar también su conocimiento y acompañarlo de una serie de actuaciones dirigidas a difundir e implantar una verdadera cultura preventiva en la empresa. Asimismo, ante la proliferación de subcontrataciones, se recomienda homogeneizar el régimen del deber de coordinación de actividades empresariales y de exigencia de responsabilidades en estos casos. Para ello, se debe potenciar la actividad de la Inspección de Trabajo, definiendo claramente el órgano de dirección unificada a nivel estatal de todos los aspectos relativos a la prevención de riesgos laborales y a la coordinación de la ejecución de las políticas preventivas por las CC AA. Además, se deben dedicar suficientes recursos humanos, técnicos y presupuestarios para potenciar la especialización de la Inspección de Trabajo.
El control del cumplimiento de la normativa y la sanción de su incumplimiento (dando publicidad a las sanciones por infracciones muy graves) deben, sin embargo, acompañarse de una actuación de asesoramiento y estímulo con medidas en el terreno de la comercialización de productos, de la contratación con las administraciones, de las bonificaciones fiscales para innovaciones, etcétera.
En el campo de aseguramiento, se proponen medidas para evitar que la vigente diferenciación de tratamiento entre los riesgos profesionales y los comunes desincentive la prevención. Para ello, se propone atribuir al empresario el abono de la prestación económica por incapacidad temporal por accidente acaecido en la empresa durante el periodo inicial de la baja, con reducción equivalente del importe de las cotizaciones por riesgos profesionales. De esta forma, se beneficiarán las empresas sin (o con pocos) accidentes y pagarán más las empresas con más accidentes. También se sugiere adaptar la tarifa de primas a la actividad económica principal de la empresa (dada la gran variación de incidencia de los accidentes según la misma), prever la posibilidad de devolución de parte de las cantidades cotizadas por las empresas en caso de no siniestralidad y permitir que las mutuas propongan la reducción de cotizaciones de sus empresas asociadas con fundamento en los resultados positivos obtenidos en reducir la siniestralidad.
Las políticas preventivas deben poner el acento en las intervenciones selectivas en determinados ámbitos de actividad o en empresas con altos índices de siniestralidad.Al mismo tiempo es preciso introducir ajustes en la normativa reguladora de los servicios de prevención y de las auditorías. En cuanto a los primeros, la actuación de las mutuas en los mismos, sin la necesaria diferenciación de su actuación en la gestión de prestaciones, impide la igualdad de las diversas iniciativas que ofrecen servicios a las empresas en el mercado de la prevención, lo que puede estar dando lugar a una devaluación y burocratización de la función preventiva, al introducir distorsiones en los precios del mercado y forzar la competencia a la baja. Hay que adoptar medidas que eviten el cumplimiento meramente formal de la ley que deriva de todo ello y que faciliten, sobre todo a las pequeñas empresas, el cumplimiento de la normativa.
Todo ello, junto a medidas en el terreno de la formación y de la investigación, y a previsiones específicas para el problema, muchas veces desatendido, de las enfermedades profesionales, puede ser un punto de partida para que, con el esfuerzo de todos, se alcance una protección de la seguridad y de la salud en el trabajo acorde con el desarrollo económico y social de España.
El País – Federico Durán, catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Presidente del Consejo Económico y Social.
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