De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social por la Ley 21/1991, de 17 de junio, previo análisis y tramitación por la Comisión de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, y de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno, el Pleno del Consejo Económico y Social aprueba en su sesión extraordinaria del día 14 de julio de 2003 el siguiente
DICTAMEN
I. Antecedentes
Con fecha 30 de junio del año 2003, tuvo entrada en este Consejo Económico y Social escrito del Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales por el que se solicitaba la emisión de Dictamen al “Anteproyecto de Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales”, y conforme a lo dispuesto en el acuerdo del Consejo de Ministros del día 27 de junio el plazo para su emisión se fijó en diez días. Tal solicitud responde a las funciones reconocidas al Consejo por el artículo 7.1.1.a) de la Ley 21/1991, de 17 de junio de creación del mismo y 15.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno. La solicitud de Dictamen fue trasladada a la Comisión de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social.
El Anteproyecto viene acompañado de Memoria explicativa en la que se examina el contexto, estructura, contenido y alcance de la futura Ley. Asimismo, se adjunta una Memoria económica, en la que se afirma que la norma propuesta no supone ningún coste y por lo tanto carece de implicaciones presupuestarias.
Después de más de siete años de la entrada en vigor de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, se ha constatado la existencia de problemas que dificultan su aplicación, que se manifiestan tanto en términos de accidentes de trabajo como en la existencia de índices no deseados de siniestralidad laboral. En este mismo sentido, se observa una deficiente incorporación del actual modelo de prevención de riesgos laborales, así como una falta de integración de la prevención en la empresa.
La reforma planteada se enmarca en el documento sobre “Propuestas de la Mesa de Diálogo Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales”, de 30 de diciembre del año 2002, acordado por el Gobierno, CEOE, CEPYME, CC.OO. y UGT. En ellas se abarcan medidas en diferentes ámbitos: reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, medidas en materia de Seguridad Social, reforzamiento de la función de vigilancia y control del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y medidas para el establecimiento de un nuevo sistema de información en materia de siniestralidad laboral. Estas propuestas, fruto del diálogo social e institucional, fueron refrendas por el Pleno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud de 29 de enero del año 2003.
En este sentido, a fin de afrontar la ejecución de las medidas contenidas en las citadas Propuestas, el Anteproyecto de Ley señala cuatro objetivos básicos: combatir la siniestralidad laboral, fomentar una cultura de la prevención de riesgos laborales, reforzar la necesidad de integrar la prevención de los riesgos laborales en los sistemas de gestión de la empresa, y mejorar el control del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos, mediante la adecuación de la normativa sustantiva a la sancionadora y mediante el reforzamiento de la vigilancia y control del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Para ello, el Anteproyecto opera modificaciones, de distinto calado, en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
II. Contenido
El Anteproyecto de Ley consta de 16 artículos, estructurados en 2 capítulos, una disposición transitoria y una final.
El Capítulo I “ Modificaciones que se introducen en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales” (arts. 1 a 8), establece una serie de modificaciones del articulado de la citada Ley (LPRL), a la vez que añade algún nuevo apartado al articulado que se modifica.
El articulo primero, relativo a la “Colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, modifica el artículo 9 de la LPRL, en el sentido de que tanto la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, con competencias en materia de ejecución de la legislación laboral, adoptarán, dentro de su ámbito competencial, cuantas medidas sean precisas para garantizar la colaboración pericial yasesoramiento técnico a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
A este respecto, se prevé que los funcionarios públicos de las citadas Administraciones,con funciones técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, podrándesempeñar cometidos de comprobación y asesoramiento de las condiciones deseguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con capacidad de requerimientoy, en su caso, de remisión de informe a la Inspección de Trabajo, gozando susactuaciones de comprobación de presunción de certeza.
El artículo segundo prevé medidas dirigidas a reforzar la integración de la prevenciónde riesgos laborales en las empresas, para lo que modifica los artículos 14 y 16 de laLPRL. En este sentido, se prevé que el empresario realizará la prevención de riesgoslaborales mediante la integración de la prevención de riesgos laborales en el sistemageneral de gestión de la empresa, la implantación y aplicación de un plan de prevenciónde riesgos laborales y el desarrollo de una acción permanente de seguimiento de laactividad preventiva. Asimismo, se reordena el contenido del artículo 23 de la LPRL,relativo a la documentación que el empresario deberá elaborar y conservar a disposiciónde la autoridad laboral, que serán: el plan de prevención de riesgos laborales, laevaluación de riesgos y sus controles periódicos, así como la planificación de laactividad preventiva.
El artículo tercero hace referencia a la coordinación de las actividades empresariales,reguladas en el artículo 24 de la LPRL, determinándose que sus obligaciones seránobjeto de futuro desarrollo reglamentario.
El artículo cuarto, organización de recursos para las actividades preventivas, modificalas letras a) y c) del apartado 3 del artículo 31 de la LPRL, estableciendo que losservicios de prevención deberán proporcionar a la empresa asesoramiento y apoyotécnico, entre otros aspectos, para el diseño, implantación y aplicación de un plan deprevención de riesgos laborales que permita la integración de la prevención en laempresa, así como para la planificación de la actividad preventiva y determinación delas prioridades en la adopción de las medias preventivas y la vigilancia de su eficacia.Asimismo, en el apartado 3 de este mismo artículo cuarto se añade un nuevo artículo 32bis en la LPRL, en el que se regula la presencia en el centro de trabajo de los recursospreventivos, estableciéndose los casos en que sean necesarios, y la organización ymedios con que habrán de contar.
El artículo quinto modifica la letra a) del apartado 1 del artículo 39 de la LPRL,declarando la competencia del Comité de Seguridad y Salud para participar en laelaboración, puesta en práctica y evaluación de los planes y programas de prevención de riesgos en la empresa, así como para debatir, antes de su puesta en práctica, sobre lasactividades referidas al plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de riesgos yplanificación de la actividad preventiva.
El artículo sexto, sobre reforzamiento de la vigilancia y del control del cumplimiento dela normativa de prevención de riesgos laborales, introduce un nuevo apartado 3 alartículo 43 de la LPRL, en cuya virtud se determina que los requerimientos efectuadospor funcionarios públicos de la Administración General del Estado o de lasComunidades Autónomas, en el ejercicio de funciones de apoyo y colaboración con laInspección de Trabajo, se realizarán conforme a lo previsto para los requerimientos dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su función de vigilancia y control de lanormativa sobre prevención de riesgos laborales, pudiendo reflejarse en el Libro deVisitas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la forma quereglamentariamente se determine.
El artículo séptimo, relativo a la coordinación de actividades empresariales en las obrasde construcción, añade una nueva disposición adicional, la decimocuarta, a la LPRL, enla que se prevén las especialidades de la presencia de recursos preventivos en las obrasde construcción reguladas en el RD 1627/1997, de 24 de octubre.El artículo octavo añade una disposición adicional, la decimoquinta, a la LPRL, en cuyavirtud se requiere que los funcionarios públicos que realicen las funciones de apoyo ycolaboración con la Inspección de Trabajo, previstas en el Anteproyecto, cuenten conhabilitación específica, pertenezcan a los Grupos de titulación A ó B y acreditenformación específica.
El Capítulo II del Anteproyecto introduce una serie de modificaciones en el RealDecreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido dela Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS).El artículo noveno, relativo a los sujetos responsables y concepto de infracción,modifica el párrafo 8 del artículo 2 de la LISOS, en el sentido de incluir a losempresarios titulares de centros de trabajo entre los posibles sujetos responsables deestas infracciones. Asimismo, modifica el apartado 2 del artículo 5 de la LISOS, a fin decalificar como infracción las acciones u omisiones de los diferentes sujetosresponsables, sin enunciarlos, que incumplan la normativa en materia de seguridad ysalud en el trabajo.
Los Artículos décimo y undécimo tratan de las infracciones graves y muy graves enmateria de prevención de riesgos laborales, modificando los artículos 12 y 13 de laLISOS, a fin de adaptar su contenido al nuevo modelo de prevención de riesgoslaborales.El artículo duodécimo introduce un nuevo párrafo f) en el apartado 2 del artículo 19 dela LISOS, por el que se tipifica como infracción grave de la empresa usuaria el permitirel inicio de la prestación de servicios de los trabajadores puestos a disposición sin tenerconstatación documental de que han recibido las informaciones relativas a los riesgos ymedidas de prevención, que poseen la formación específica necesaria y que seencuentran en un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a desempeñar.
El artículo decimotercero da nueva redacción a la letra f) del apartado 3 del artículo 39de la LISOS, a fin de considerar, entre los criterios de graduación de las sanciones, elincumplimiento de las advertencias o requerimientos previstos en la nueva redacción delartículo 43 LPRL.
El artículo decimocuarto añade un último párrafo al apartado 3 del artículo 42 de laLISOS, en cuya virtud serán nulos y no producirán efecto alguno los pactos que tenganpor objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades empresariales enmateria de prevención de riesgos laborales.El artículo decimoquinto añade un nuevo párrafo al final del apartado 2 del artículo 50de la LISOS, por el que se tipifican las acciones u omisiones que signifiquen unaobstrucción a los funcionarios públicos que realicen actuaciones de comprobación enapoyo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.Se cierra el Capítulo II con el artículo decimosexto, referido al contenido de las actas,que añade un apartado 5 al artículo 53 de la LISOS, en el que se prevé la incorporacióndel relato de hechos, contenido en el informe de los referidos funcionarios públicos, alcorrespondiente acta de infracción.
La Disposición Transitoria Única, sobre la “Documentación del plan de prevención deriesgos laborales”, dispone que los empresarios que a la entrada en vigor de esta Ley nohubieran documentado el referido plan deberán formalizarlo por escrito dentro de losseis meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley.
La Disposición Final establece la entrada en vigor de la Ley al día siguiente de supublicación en el Boletín Oficial del Estado.
III. Observaciones generales
Tras más de siete años de la entrada en vigor de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales, la experiencia acumulada durante estos años acreditauna serie de insuficiencias de la actual normativa, así como ciertos problemas quedificultan su aplicación, que se traducen en la subsistencia de índices de siniestralidadlaboral manifiestamente mejorables.
Por otra parte, el carácter de “referencia legal mínima” de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales, y la pretensión de regulación unitaria perseguida por dicha norma,ha generado un conjunto normativo amplio, complejo desde el punto de vista técnico yde definición de conceptos, que en ocasiones resulta de difícil comprensión yconsiguientemente, de no fácil aplicación desde la perspectiva de los sujetosdestinatarios.
En este contexto se enmarca el Anteproyecto de Ley objeto de Dictamen, que trata desuperar las citadas insuficiencias, con la intención de dar respuesta constante en materiade seguridad y salud a las siempre renovadas exigencias que plantea el desarrollo delaparato productivo.
En este sentido, el CES considera que deberían ser tenidas en cuenta las distintasrealidades de la estructura y dimensionamiento empresarial así como la diversidadsectorial, previendo mecanismos de información y asesoramiento, para facilitar y apoyarla correcta aplicación de la Ley.
La preocupación por los datos de siniestralidad laboral y las ya citadas insuficiencias dela legislación preventiva actual, impulsaron la apertura de una Mesa de Diálogo Socialespecifica en materia de Prevención de Riesgos Laborales, en la que los distintosagentes sociales y Administraciones Públicas implicadas analizaron y valoraron laproblemática de la seguridad y salud en el trabajo en España, consensuando una serie demedidas que se plasmaron en el documento denominado “Propuestas de la Mesa deDiálogo Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales” de 30 de diciembre de2002, y posteriormente refrendado por el Pleno de la Comisión Nacional de Seguridad ySalud el 29 de enero de 2003. A este respecto, el CES entiende que el Diálogo Social,en sus distintos niveles, constituye un instrumento especialmente valioso en una materiacomo la prevención de riesgos laborales en la que la colaboración y cooperación de losagentes sociales y las Administraciones Públicas se hace imprescindible para laconsecución del objetivo de mejora de la salud y seguridad de los trabajadores.
El conjunto de medidas asumidas en la Mesa de Diálogo Social contempla un elenco depropuestas, parte de las cuales constituyen el objeto del presente Anteproyecto,acordándose continuar con el proceso de diálogo social para el desarrollo del resto demedidas, aspecto que valora positivamente el Consejo.
Por último este Consejo quiere dejar constancia de la existencia de otras iniciativas frutodel diálogo social de carácter sectorial, como es el caso del Protocolo de actuaciones adesarrollar entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y lasOrganizaciones Agrarias mayoritarias, dirigidas a poner en marcha un plan de acciónpara la evaluación y prevención de los riesgos laborales en el sector agrario (2002-2004), suscrito el 19 de noviembre de 2002. El CES valora positivamente la puesta enmarcha de estos instrumentos de diálogo social, si bien considera imprescindible que seadopten cuantas medidas sean precisas para el efectivo cumplimiento de dicho acuerdo,especialmente en lo que se refiere a la elaboración de una normativa específica enmateria de prevención de riesgos laborales en el sector agrario, tal y como prevé elmencionado protocolo. El Consejo considera necesario coordinar las diversas yheterogéneas actividades de las distintas Administraciones Públicas implicadas en lamateria. Necesaria cooperación y coordinación administrativa, que debe afectar no sóloa la Administración Laboral en sus diferentes niveles territoriales, sino también a otrasAdministraciones que adopten iniciativas en el campo de la prevención de riesgoslaborales.
IV. Observaciones particulares
Artículo Primero: Colaboración con la Inspección de Trabajo ySeguridad Social.
El artículo primero del Anteproyecto modifica el artículo 9 de la LPRL, dando nuevaredacción a su apartado 2 e introduciendo un nuevo apartado 3. Con ello se pretendedesarrollar las medidas relativas al “Reforzamiento de la función de vigilancia y controldel sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, contenidas en las propuestasacordadas en la Mesa de prevención de riesgos laborales, de 30 de diciembre de 2002.
En efecto, la modificación del apartado 2 del artículo 9 de la LISOS obedece a dichaspropuestas, si bien, dada la prolija y compleja normativa en materia de prevención deriesgos laborales, el CES considera que, junto al refuerzo de la actividad comprobatoriade los funcionarios técnicos, sería deseable, igualmente, reforzar su contribución a laprevención en las empresas con labores de asesoramiento, información y asistencia.
Artículo Segundo: Integración de la prevención de riesgos laborales enla empresa
El apartado dos del artículo segundo del Anteproyecto contempla la integración de laprevención de riesgos laborales en la empresa a través de la obligación de implantar yaplicar un plan de prevención de riesgos laborales, conforme a los contenidos que sedesarrollan en la nueva redacción del artículo 16 de la LPRL.
A este respecto, el CES comparte el objetivo de mejorar la integración de la prevenciónde riesgos laborales en la empresa, como un elemento necesario para alcanzar unaacción preventiva eficaz.
Ahora bien, los términos que se utilizan en el Anteproyecto, en relación a los contenidosdel plan de prevención pueden generar confusión respecto a las vigentes obligaciones deplanificación de la actividad preventiva, en las que ya se contempla la determinación delas actividades a realizar.
Por ello, en opinión del CES deberían precisarse los términos en que se encuentraformulado este artículo, de forma que, respetando la exigencia de integrar la prevenciónen la empresa, se le dote de una mayor claridad, distinguiendo con precisión loscontenidos del plan de prevención y los contenidos de la planificación de la actividadpreventiva.Por otra parte, dada la estructura productiva, en la que predominan las pequeñas ymedianas empresas, así como la prolija y compleja normativa en materia de prevenciónde riesgos laborales, el CES considera que las distintas Administraciones Públicas, en elámbito de sus respectivas competencias, deberían prever mecanismos de información,asesoramiento y apoyo a esas empresas en materia de prevención.Artículo Cuarto: Organización de recursos para las actividadespreventivas.
El apartado tres de este artículo añade un nuevo artículo 32 bis en la LPRL, por el quese regula la Presencia de los recursos preventivos en el centro de trabajo.
A juicio del CES, la presencia técnica de los denominados “recursos preventivos”, enlos supuestos y situaciones de especial riesgo y peligrosidad, tal y como se señala en laPropuestas acordadas el 30 de diciembre de 2002, debe valorarse, en principio,positivamente.
No obstante, la redacción contenida en el Anteproyecto objeto de Dictamen adolece, enopinión del CES, de ciertas insuficiencias:
??El apartado a) del punto 1 de este artículo 32 bis presenta un redactadoimpreciso que impide identificar de forma clara el alcance del precepto.
En talsentido, y por razones de seguridad jurídica, sería deseable una mayorconcreción de los supuestos que exigirían la presencia de los recursospreventivos.
??Asimismo se debería precisar el vocablo “recursos” para identificar si se refierea las personas y/o a los elementos materiales.
Artículo Décimo: Infracciones graves en materia de prevención deriesgos laborales.
Este artículo modifica el artículo 12 de la LISOS, tipificando el incumplimiento deciertas obligaciones derivadas del nuevo modelo de prevención de riesgos laborales quese desarrolla en la reforma de su marco normativo.
En su apartado uno se da una nueva redacción al párrafo 1 del referido artículo de laLISOS, tipificando, entre otras conductas, el incumplimiento de la obligación deintegrar la prevención de riesgos laborales en la empresa. A este respecto, el CESconsidera que las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales debenquedar perfectamente tipificadas. Dado que dicha obligación de integración, prevista enla nueva redacción del apartado 2 del artículo 14 de la LPRL, se concreta en laimplantación y aplicación de un Plan de prevención de riesgos laborales, la infracciónpodría ser definida con el siguiente tenor: “Incumplir la obligación de integrar laprevención de riesgos laborales en la empresa, a través de la implantación y aplicaciónde un Plan de prevención, en los términos previstos en la normativa de prevención deriesgos laborales”.
Por otra parte, el apartado siete del artículo décimo del Anteproyecto añade un nuevopárrafo 24 al artículo 12 de la LISOS, en cuya virtud, en el ámbito de aplicación delReal Decreto 1627/1997, se tipifican ciertos incumplimientos de las obligacionescorrespondientes al promotor de obras de construcción.
Así, se tipifica como infracción grave (letra b) los incumplimientos del promotor enorden a la elaboración del estudio o, en su caso, estudio básico de seguridad y salud,cuando ello sea preceptivo, y, en particular, cuando estos estudios tengan deficiencias ocarencias significativas en relación con la seguridad y salud en la obra. Respecto a esteúltimo inciso, si bien se comparte el imputar responsabilidades al promotor por estoshechos, cuando proceda, el CES estima que debe tenerse en cuenta que, en ocasiones, elpromotor carece de conocimientos o cualificaciones técnicas suficientes para evaluar loscontenidos de los citados estudios de seguridad y salud desde una perspectivaprevencionista.
V. Conclusión
El Anteproyecto de Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de RiesgosLaborales merece, a juicio de este Consejo, una valoración positiva, sin perjuicio de las observaciones particulares desarrolladas a lo largo de este Dictamen.
Madrid, 14 de julio de 2003
El Secretario General
V.º B.º El Presidente
Juan Luis Nieto Fernández
Jaime Montalvo Correa
Pleno del Consejo Económico y Social
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