Año 2001- Año 2013

Entrevista año 2001, 12 años después, ¿seguimos igual?

Ángel Luis Sánchez Iglesias es titular de la Subdirección General de Coordinación y Relaciones Institucionales en la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En sus 25 años de ejercicio profesional ha combinado el trabajo como inspector a pie de obra (ha ejercido entre otros en el sector de la construcción) con el desempeño de diferentes cargos institucionales. Después de haber ocupado el puesto de subdirector general en la segunda mitad de los ochenta, en junio de 2000 vuelve a ser nombrado para el mismo cargo esta vez en un gobierno de signo distinto (‘supongo que me nombran por razones técnicas y no políticas’ dice con sorna). Como número dos de la Dirección General de la Inspección de Trabajo, está empeñado en impulsar un cambio de rumbo de la actuación inspectora en materia preventiva. Da la sensación de tenerlo claro y se le ve sincero, legal. No escurre el bulto cuando se trata de hacer autocrítica pero se muestra convencido de que es posible avanzar y de que se está haciendo.

Probablemente para toda la tarea que tenemos que hacer somos relativamente pocos inspectores. Sin embargo se están incrementando poco a poco los efectivos de la Inspección. Estamos creciendo a un ritmo de 50-60 personas anuales. Es evidente que, especialmente a los sindicatos, os parecerá poco. Pero creo que el esfuerzo que se está haciendo es importante.

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales no está dando los frutos esperados ¿qué parte de culpa asume la Inspección de Trabajo?

Podemos decir que la inspección no se ha atemperado a la nueva realidad y sigue haciendo visitas más reactivas que preventivas. Asumimos que no hemos sido capaces de influir positivamente en la reducción de los accidentes de trabajo y esto nos hace reflexionar sobre que tenemos que cambiar el rumbo. No sólo con la sanción, con la paralización o con los requerimientos realizados de forma tradicional conseguimos hacer revertir nuestra acción en beneficio de la sociedad sino que debemos impulsar y desarrollar a fondo todos los instrumentos preventivos que aparecen en la ley. Además de la evaluación de riesgos, de la planificación preventiva y de la organización de la prevención, nos hemos olvidado de un cuarto elemento fundamental que es la integración de la acción preventiva en todos los niveles de la gestión empresarial.

Tal vez ha habido una excesiva fijación en la evaluación de riesgos…

Hemos sacralizado la evaluación de riesgos. Como era una obligación nueva hemos estado requiriendo la evaluación inicial como primer documento preventivo. Entonces hemos exigido que todas las empresas tuvieran el papel aunque es verdad que muchas veces la evaluación de riesgos no se ha utilizado como instrumento para hacer prevención. Se ha confundido el instrumento con el fin. Como la Inspección de Trabajo lo que reclamaba era el papel, las empresas han intentado tenerlo con independencia de la calidad de ese papel. Creo que ahora tenemos que evolucionar, la fase del papel ya ha acabado y lo que tenemos que conseguir es saber qué dice el papel.

Así pues, la evaluación de riesgos no es el primer paso…

Antes de contratar la evaluación de riesgos con un tercero, como suele ser habitual, la empresa tendría que saber qué es lo que quiere o qué es lo que tiene que hacer. Al obsesionarnos con la evaluación de riesgos nos hemos saltado una fase previa que es la de hacer un diseño preventivo de la política de la empresa. No parece razonable contratarlo todo así sin más –un ‘completo’ en la terminología al uso- sin saber previamente qué es lo que hay que hacer. Por ejemplo, si hay un trabajador a 25 metros de altura haciendo piruetas en un andamio mal montado, ese es un riesgo patente y no hay que evaluarlo sino que hay que evitarlo. Porque la primera obligación del empresario no es evaluar los riesgos sino evitarlos. Y para evitarlos hay que hacer un diagnóstico previo, en bruto si se quiere o a groso modo, de manera que el empresario pueda plantearse cómo eliminar aquellos riesgos que son evidentes. Eso en realidad no es una evaluación de riesgos, es simplemente un diagnóstico inicial. Es decir, cómo estoy, qué problemas tengo y qué estrategia he de desarrollar para solucionar esos problemas. La evaluación de riesgos debe insertarse en esa estrategia como un elemento más.

Los Servicios de Prevención se quejan de que es la propia Inspección la que impide hacer bien las cosas con sus requerimientos a corto plazo

Es verdad. Esa premura que impone a veces la Inspección ha favorecido que las empresas se hayan preocupado solamente de tener el papel y no hayan hecho bien las cosas. Es verdad y tenemos que entonar el mea culpa. Es evidente, por ejemplo, que una empresa grande que tenga varios centros no puede abordarlo todo de una vez y al mismo tiempo. Incluso a la hora de evaluar hay que hacer una estrategia sobré por dónde empezar o sobre si evaluar por plantas o por puestos de trabajo por ejemplo o estudiando primero unos tipos de riesgos y más adelante otros.

Esta estrategia ¿favorecería la efectiva aplicación del principio de prevención integrada?

Sí, aunque aquí los inspectores tenemos un problema importante. Nosotros somos aplicadores de normas y sin embargo en este tema sólo disponemos de un mensaje general. No hay indicaciones en la norma sobre cómo debe articularse una gestión integrada de la prevención. No se dice cómo hay que hacerlo, si hay que dar formación a directivos o si éstos deben seguir algún tipo de procedimiento. Ello hace muy difícil el control desde fuera. Sin embargo, tenemos algunos indicios, especialmente en el Reglamento de los Servicios de Prevención, y aunque no está escrito en ningún sitio que las empresas deben tener documentada su política preventiva creemos que es exigible que tengan un plan estratégico integrado para desarrollar la acción preventiva.

Estamos hablando de un auténtico cambio de orientación en la actividad de la Inspección de Trabajo…

Yo creo que después de cinco años ya no podemos contentarnos con comprobar que existe un papel en un despacho con el título de evaluación de riesgos. Tenemos que dar un giro copernicano pero el problema es también que no podemos olvidarnos de que hay un papel que es lo que hemos venido exigiendo. Para cambiar de rumbo debemos reunirnos con los agentes sociales y también con las mutuas y los servicios de prevención y plantear que hay que impulsar esta nueva orientación de diseñar estrategias preventivas en las empresas en vez de limitarnos a hacer de manera más o menos rápida una evaluación de riesgos. Tenemos que empezar a saber si esa evaluación se ajusta a los verdaderos problemas de la empresa.

Hay quien dice que el control de calidad de la prevención es una función de las auditorías y no de la Inspección de Trabajo

Las auditorias son un instrumento al servicio de la gestión empresarial y desde este punto de vista tienen una función importante pero no pueden desplazar en ningún caso la función de control público sobre el cumplimiento de la ley. Hay que recordar que en ningún otro país de Europa se regula la obligación de someter la prevención a una auditoría privada y que en el Reino Unido, por ejemplo, es la propia Inspección de Trabajo quien realiza las auditorías. A mí me parece inverosímil que se cuestione, como se ha cuestionado, la capacidad técnica de la Inspección de Trabajo para controlar la calidad cuando tenemos más de 300 inspectores acreditados como técnicos de prevención con una experiencia en visitar empresas mucho más consolidada que la de ciertos auditores recién licenciados con su máster bajo el brazo. No hay que olvidar, además, que en la medida en que una auditoría es privada, es una auditoría pagada, y todos sabemos que ello supone una determinada capacidad del cliente para influir sobre los resultados.

Otras voces abogan por la certificación como instrumento de garantía de la calidad preventiva

Algunos pretenden que la certificación establezca una especie de zonas de impunidad desplazando el control público hacia una entidad privada. Estoy absolutamente en contra desde el punto de vista técnico de que las auditoras se conviertan en organismos de control autorizado o en certificadores de prevención. Es cierto que hay que delimitar las zonas frontera: dónde acaba el papel de la inspección y dónde empieza el de la auditoría. Nosotros tenemos la obligación legal de favorecer el cumplimiento de la normativa y específicamente favorecer la organización de la prevención. La auditoría debe comprobar la eficacia y eficiencia de dicha organización especialmente con una proyección de futuro, mientras que nosotros valoramos las condiciones de trabajo y la prevención en el momento presente.

Pero la Inspección ¿no debería introducir también criterios de eficacia preventiva en su labor de control?

Actualmente estamos participando en un foro europeo para delimitar indicadores de eficacia de la prevención. A través de la inspección deberíamos ser capaces de influir en una mejor calidad de la actuación preventiva de la empresa. La inspección británica por ejemplo cuando realiza una visita planificada a una empresa evalúa su sistema preventivo, lo califica en una escala gradual y a partir de ahí la empresa entra en un programa de visitas periódicas para ir comprobando su evolución. Para dicha calificación se tienen en cuenta además de los criterios de gestión distintos indicadores de resultados como por ejemplo los índices de siniestralidad. Así se puede ver si las empresas mejoran, se estancan o incluso si empeoran.

Promover estas dinámicas de mejora contínua ¿no requiere algún tipo de incentivo para las empresas?

Un sistema de ese tipo podría entroncarse con alguna consecuencia en relación con las cotizaciones de la Seguridad Social. Personalmente me parece peligroso que cualquier sistema de bonus-malus se establezca solamente sobre el criterio de siniestralidad, es decir, que pague más el que más siniestralidad tiene. Sobre todo porque los datos de siniestralidad se basan en los partes notificados unilateralmente por las empresas y en ese sentido los indicadores son relativamente manipulables. Basar una posible reducción de cuotas solo en la siniestralidad comunicada es muy peligroso. Yo creo que deberían valorarse otra serie de cosas como qué esfuerzo ha hecho la empresa en materia preventiva, qué dotación humana y material tiene, qué recursos económicos dedica a esa actividad, etc., etc.
Una queja más, en cada sitio la Inspección de Trabajo dice una cosa

Es posible que algunas veces se confunda la necesaria independencia técnica que ha de tener la Inspección con una especie de arbitrariedad técnica. Pero hay otra cosa y es que que en materia de prevención no hay una única autoridad sino diecisiete autoridades laborales. Dependemos de las Comunidades Autónomas que marcan objetivos y pueden introducir criterios de actuación. Desde la Dirección General estamos haciendo un esfuerzo grande por establecer unos criterios técnicos unificados de manera que ante problemáticas iguales la acción inspectora tenga los mismos criterios con independencia del territorio o de la persona que actúe. Hemos elaborado una serie de instrumentos para que las actuaciones en materia de sistemas de prevención se articulen de una forma homogénea, con pautas de actuación comunes y con criterios interpretativos que traten de llenar las lagunas legales o los conceptos jurídicos indeterminados con criterios administrativos.

Oiga, no nos estará vendiendo la moto…

Estoy plenamente convencido de que tenemos una buena Ley de Prevención para caminar hacia una mejora en la seguridad y salud de los trabajadores. No puede ser que quede enterrada entre papeles, como pretenden algunos con afán exclusivo de lucro.

Por la rotundidad de sus declaraciones se diría que va en serio. Estaremos atentos a los hechos.
La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) acaba de hacer públicas sus ‘Directrices sobre sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo’, un importante documento que recoge las conclusiones de una reunión en la que participaron 21 expertos de distintos países designados de forma tripartita por parte de los gobiernos, las organizaciones empresariales y los sindicatos.

En él se constata un acuerdo generalizado sobre el efecto positivo para la salud y seguridad en las empresas de la articulación de las actividades preventivas en un sistema organizado que facilite la integración de la prevención en el conjunto de la gestión empresarial.

Dos peculiaridades esenciales reconocen los expertos a los sistemas de gestión en salud y seguridad: el liderazgo empresarial y la participación de los trabajadores. Ambos aspectos deben garantizarse desde el primer momento y reflejarse en la definición de la ‘política en materia de seguridad y salud’, paso previo según el documento a cualquier actividad preventiva.

El segundo paso, lo sitúan las directrices de la OIT en el ámbito de la organización. Se trata de decidir quién hace qué teniendo en cuenta que toda la estructura de la empresa, desde los directivos a los trabajadores, debe estar implicada en la prevención. Una vez asignadas competencias y responsabilidades, se aconseja planificar una formación y capacitación adecuadas para poder desarrollarlas y también deben diseñarse en esta fase los mecanismos de comunicación, información y participación.

Solamente cuando se tiene una política y una organización se está en condiciones de actuar. La OIT recomienda empezar por un examen inicial que detecte las principales necesidades de la empresa y, a partir de dicho diagnóstico, desarrollar procesos continuados de evaluación de problemas, planificación de soluciones e implantación de medidas.

Insiste por último el documento en la evaluación de resultados mediante supervisiones sistemáticas por parte de la dirección, investigación de los daños a la salud, auditorias y exámenes globales sobre el funcionamiento del sistema que deben ser realizados por la dirección.

El sistema de gestión propuesto por OIT se basa en la filosofía de la mejora continua sobre la base a la información generada por el propio sistema y se presenta como una opción voluntaria para las empresas sin necesidad de certificación, insistiendo en que el sistema de gestión no es más que un instrumento útil para que el empresario cumpla con sus obligaciones. No se trata en absoluto de sustituir la necesaria vigilancia y control por parte de las autoridades, sino más bien de una forma de hacer patente la verdadera voluntad del empresario de cumplir con eficacia dichas obligaciones.

Para entendernos, un sistema de gestión viene a ser una manera organizada de hacer las cosas dejando constancia escrita de cómo se hacen y de los resultados que se obtienen para poder valorar si se hicieron bien. La idea de introducir sistemas de gestión en la prevención de riesgos laborales ha venido ganando adeptos en los últimos años de la mano de la experiencia en otras áreas de gestión empresarial, muy especialmente en calidad y medio ambiente con las normas ISO 9000 e ISO 14000.

Con ello se pretende paliar la falta de una adecuada organización de la prevención en las empresas y de una gestión integrada de la misma, que aparece como una de las claves de la insatisfacción generalizada respecto a los resultados de las acciones preventivas desde la entrada en vigor de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

Una de las propuestas que se ha sometido a debate se refiere a la oportunidad de elaborar estándares internacionales. Intereses diversos trataron de que fuese la Agencia Internacional de Normas (ISO) la encargada de dictar las normas preventivas aplicables en todo el mundo. Dicho intento fracasó fundamentalmente por la oposición de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) a que un organismo privado sin ningún tipo de control social fuese el encargado de fijar los criterios de gestión de la prevención. Los sindicatos también se mostraban reticentes sobre la escasa repercusión de los sistemas de gestión de la calidad en materia de salud laboral y de participación de los trabajadores.

A lo largo del debate y desde distintos ámbitos sindicales se han venido fijando algunos criterios como el de que las técnicas de gestión en salud y seguridad no pueden ser definidas unilateralmente por loe empresarios y el de que cualquier sistema de gestión preventiva debe garantizar la capacidad de intervención autónoma de los trabajadores. También ha insistido en que un sistema de gestión no puede menoscabar la importancia de los mecanismos de inspección de trabajo ni sustituirlos por procedimientos comerciales o mecanismos de certificación privados.

Con estos criterios la CIOSL se ha mostrado partidaria de elaborar normas internacionales de forma tripartita y ha apoyado la decisión de designar a la OIT como organismo encargado de realizar el documento Directrices sobre Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo en la confianza de que la gestión integrada de la prevención en las empresas mejorará la calidad de la prevención y, en definitiva, la protección de la salud de los trabajadores.